中国大学章程的定位分析

［摘要］给予大学章程一个合理的、明确的定位是制定大学章程的基础。本文从功能、目标及价值三个维度，对大学章程的定位进行分析，认为大学章程应具有维护大学组织理性的功能，表达大学组织“话语”的功能，记载与呈现大学历史的功能；大学章程的目标定位应强调以建立现代大学制度为基本目标，以提高高等学校办学效益为主要目标，以办学自主权的法律化为核心目标；大学章程的价值定位应坚持以人为本，坚持学术自由，坚持大学自治。

1998年的《高等教育法》已将大学章程定位为大学成立的法律依据之一，制定大学章程对中国大学来说已经成为法律义务和权利。目前，我国虽已有好几所大学制定了自己的大学章程，但与国外的大学章程比较，我国已制定的大学章程还存在不少问题，如内容空泛、过于原则化，大量照搬有关的法律法规和政策条文，而很少彰显本校的鲜明个性与特色。之所以产生这种现象，与大学章程定位的不明确不无关系。为此，本文从大学章程的功能、目标及价值三个维度，对大学章程的定位进行分析。

一、大学章程的功能定位

大学章程作为大学组织的一种正式的成文规则，维系和反映了大学组织集体行为的结构化和稳定的模式，定义了大学组织各部门间以及决策结构间的权力关系。可以说，它是组织内部行动的框架，是组织历史的产物，具有非人格化、明确的以及可预期的特征。在此借鉴詹姆斯•马奇等学者的有关观念，从动态的角度对大学章程的功能定位进行分析。

其一，大学章程应具有维护大学组织理性的功能。一方面，大学章程通过一系列详细说明和明确规定使大学内各种行动具有可信度和一致性，从而确保不同部门之间的合作与交流。因此，制定大学章程要从有利于提高组织效率、最大化达到组织的共同目标出发。另一方面，大学组织是一个具有多样化、不一致利益的冲突系统，大学章程理应充当约束参与者的协商性契约。这就要求大学章程必须通过各种利益参与者之间的协商而达成，各个体行动者只能在大学章程规定的范围内理性地追求其利益，如政府、大学以及社会只能在大学章程规定的范围内参与大学的管理，遵循大学章程为它们所设定的适当的行为规则，而不能违背章程的规定，实施凌驾于章程之外的权力。

其二，大学章程应具有意义建构（表达大学组织“话语”）的功能。大学章程不仅是大学组织行动的模板，而且也是大学组织、其成员和过程的象征，同时又是一所大学自身特定的大学精神、大学传统、大学气质与大学目标的结晶。可以说大学章程是大学组织的“话语”，大学组织通过大学章程的“话语”而得到理解和获得评价。《高等教育法》将章程作为大学在申请设立时必须提交的材料之一，更是从法律角度显示了大学章程对于大学的意义建构功能。

其三，大学章程应具有历史编码（记载与呈现大学历史）的功能。大学章程作为历史的承载者，携带了组织从历史中习得的经验教训，并为经验教训提供一种去人格化的组织记忆，从而成为一个组织知识的储藏所。纵观国内外大学历史，大学组织在发展历程上都会经历一些新的挑战，遇到一些新的问题，正是这些挑战和问题为大学章程的出现与调整提供了机会。大学组织会针对特定时期内出现的内部或外部问题，形成和积累解决问题的方式、方法，并将这些成功经验转换、编码成大学章程。因此，大学章程是环境的产物，也是其自身内在过程的产物，它随着环境的变迁而不断地得到修订与完善。一方面，大学章程保存了大学处理问题的经验，并保证了问题解决方式的重复使用；另一方面，大学章程通过一系列的经验而得以演变，而大学也正是籍此既不断创新又秉承传统。大学章程的不同功能，体现出大学章程在某种程度上是讨价还价的战利品，它记录了冲突的结果，表达了前进的方向，预设了行动的准则，成为维持大学办学秩序的神圣文本。

二、大学章程的目标定位

目标和宗旨是行动的方向和指南，任何行为的实施都必有其一定的目的，制定大学章程也不例外。具体来说，我国大学章程的目标可从以下三个方面进行定位。

其一，以建立现代大学制度为基本目标。大学章程是大学制度的文本化，大学制度是大学章程的行动化。大学章程随着大学制度的演变与创新而不断变更，大学制度的演变与创新又需要大学章程的消化与支撑。国外大学章程的制定与其大学制度的建立是一个历史的共同发展过程，当前已经进入一个相辅相成的比较理想的状态。对于中国而言，当前制定大学章程的基本目标并不是形成一个所谓大学章程的文本，而是以大学章程为媒介来推进现代大学制度的建立和实现高等教育公共治理。换言之，中国制定大学章程要围绕现代大学制度的建立来展开，具体而言，一是所制定的大学章程要反映当前我国关于现代大学制度的基本构想，包括对比较成熟的现代大学制度建设理念、思想的文本化，同时要为未来大学制度的探索留下足够的空间；二是大学章程的制定过程本身应当是现代大学制度的实践过程，即大学章程的制定过程不再只是大学校长或者党委书记的专制权力，而是相关利益主体共同协商的过程；三是所制定的大学章程一旦公布实施就应当成为现代大学制度的内在组成部分，成为规范高等学校办学行为以及政府、社会参与管理的行为方式的制度设计，而不是束之高阁。

其二，以提高高等学校办学效益为主要目标。交易成本理论认为，任何交易活动都会发生成本行为，交易方式不同，交易成本也会有差异。如果组织行为是自主的和理性的，那么它就会为了节约交易成本而寻求一种有效的交易方式，而且具有较好交易特性的管理结构将最终代替具有较差交易特性的管理结构。改变组织形式和交易方式可以改变交易成本，最终达到提高管理效率的目的。大学治理也或多或少地存在着这种交易，制定大学章程的目标之一就是降低“交易成本”，提高高等学校办学效益。具体而言，要通过制定大学章程推进高等学校办学行为的规范化、推进政府干预行为的法制化、推进社会参与行政的合法化，从而形成高等学校可持续发展的良好秩序；要通过制定大学章程降低高等学校用于非教育性的支出和降低管理成本，直接提高高等学校办学效益；要通过制定大学章程形成相互监督机制，包括教育投资与使用的监督机制，提高高等学校教育资源内部配置与使用的效益；要通过制定大学章程明确教师、学生、管理人员的责权利，进而激发他们的积极性，从而提高高等学校内部的学术生产力。

其三，以办学自主权的法律化为核心目标。《中国教育改革和发展纲要》尤其是《高等教育法》颁布实施以来，我国高等学校的办学自主权逐步得到了落实和扩大，高等学校行使办学自主权的程序与制度也逐步建立起来，但同时仍存在一系列问题，比如高等学校办学自主权的法理基础问题，即高等学校办学自主权是基于政府授权还是基于大学作为自治组织而内生的；比如办学自主权的行使仍然缺乏比较成熟的制度与机制。当前制定大学章程的核心目标就是推进高等学校办学自主权的法律化，一是要通过大学章程制定的法律程序及其基本内容来明确高等学校办学自主权的法律渊源，从而为高等学校更好地行使办学自主权提供法律保障，避免办学自主权的被侵蚀和被侵犯；二是要通过制定大学章程来进一步理清高等学校办学自主权的真正内容，从实质性自主权和程序性自主权两个方面来进一步界定高等学校办学自主权的真正内涵；三是要通过大学章程的制定来引导高等学校建立起依法办校、依法治校的内部自我约束机制和自我规范机制，尽可能避免随着高等学校办学自主权的落实和扩大而可能引发的高等学校不自觉或者自觉地“非法”行使高等学校办学自主权的行为。

三、大学章程的价值定位

制定大学章程必须坚持一定的价值定位。大学章程作为大学自治的“宪章”，其价值定位应与大学作为学术性组织的基本理念相辅相成。

其一，坚持以人为本。大学章程的一个根本作用就是维持大学的必要秩序。在人类生活秩序的建构中，存在着两种不同倾向的秩序模式，即以强力、压制为主的“刚性秩序”与以协调、磨合为主的“柔性秩序”，两者在许多方面都存在着较大的差异。具体到这里的问题，就是大学章程的制定是主张“秩序至上”还是“以人为本”。前者推崇整体划一，注重外在强制力的作用，强调的是外在的所谓客观的秩序，后者推崇多元化，体现出一种对“人”的尊重，强调的是组织成员自身的意愿与选择权利。高等学校应当以培养人才为中心，开展教学、科研和社会服务，它与其他社会组织有着明显的不同，“人”以及人的智力在其组织运行中发挥着特别重要的作用。大学作为一个“知识性的社会”，其学术活动所具有的特征使之与众不同，具有一些特殊的运行问题和权力问题。大学内部管理必须坚持, , 权力下放，因为“即便是最专制的管理者也发现，他们必须依赖具备‘时间、地点的特定情况’知识的下级。这种信息垄断尽管不起眼，却使得有必要进行一定程度的权利下放或决策权分享”。因此，亨利•罗索夫斯基关于大学有效管理的七条原则的第四条就是，“在大学，只有有知识的人才有资格拥有更大的发言权”。因此，制定大学章程过程中以及大学章程文本中都要坚持以人为本的价值定位。实际上，如果说所谓“秩序至上”追求的是大学章程合法性的话，“以人为本”则在保证大学章程合法性的基础上，追求大学章程的合理性与人文性。只有基于“以人为本”这一根本出发点和立足点，大学章程才能在实现其维持秩序的基本功能的同时，实现其推进人的发展的教育性功能和发展性功能。

其二，坚持学术自由。学术自由作为一项学术活动的伦理原则，作为一个宏大的理想历来被推崇，而学术自由的制度化则是始于柏林大学。学术自由是柏林大学办学的基本原则之一，包括研究自由、教学自由和学习自由。以学术自由为核心的办学理念是柏林大学创办后得以迅速兴盛的根本原因，这些办学原则和办学理念通过《柏林大学章程》而得以落实和发挥。由政府负责制定颁布的“大学章程”，规范了柏林大学的基本框架，对柏林大学办学模式的形成提供了法律基础。《柏林大学章程》通过对五个方面的规定架构了一个完整的系统，规定了柏林大学的组织结构、权力结构及其运行机制，从而使学术自由等现代大学理念的实现有了法律制度上的保障。无论是基于认识的，基于政治的，还是基于道德的，大学章程都必须对学术自由的合理性及其保证予以规定。柏林大学创建人威廉•冯•洪堡在《论柏林高等学术机构的内部和外部组织》中提出：“高等学术机构的内部组织的建立，务必遵守一条根本的原则，即学术是一个尚未穷尽且永远无法穷尽的问题，当锲而不舍地探索之。”在美国联邦最高法院确认学术自由的具有历史意义的判决(即斯威泽与新罕布什尔州诉讼案)中，首席法官沃伦代表法院大多数人说：“对我们的学院和大学的理智领袖横加任何束缚都会葬送我们国家的未来。”因此，大学章程本身及其制定必须坚持学术自由。具体而言，一是大学章程的相关条款要明确规定坚持和遵守研究自由、教学自由、学习自由等现代大学基本制度；二是大学章程要明确规定保障学术自由的有效措施；三是大学章程要明确规定学术自由一旦被侵犯后的救济途径。当前我国制定大学章程还要特别处理好两个问题，一是学术权力与行政权力的分离与匹配，二是学术自由与公共选择。学术权力与行政权力各自辖制的领域、运行机制以及两者之间的互动是学术自由的前提，公共选择也是学术自由必须面对的一个现实问题。任何学术自由都是有限度的，任何学术自由都是需要其他制度安排的支撑的。因此，我国大学制定大学章程时既要坚持学术自由，把实现学术自由作为大学章程追寻的核心价值，同时又要科学地构想好与之相关的制度安排，这些制度安排有些是直接地强调学术自由的，有些则似乎是约束学术自由的，但是这种约束并不是对学术自由的破坏，恰恰是为了保证积极的学术自由而回避消极的学术自由。

其三，坚持大学自治。大学自治已经成为世界高等教育发展的共同准则，许多国家都在不同角度不同层面从法律上规定了大学自治。随着《高等教育法》的颁布实施，以办学自主权为核心的大学自治已成为我国高等教育发展的基本思路。这些相关法律的规定为我国大学自治提供了法律基础，但是也要看到高等学校办学自主权的落实还存在很多制度障碍，大学自治还缺乏比较成熟和规范的制度安排。大学章程作为大学自治的“宪章”相较于相关法律政策，与大学自治有着更为密切的关系，直接构成大学自治的制度安排。大学章程的制定本身就是大学自治的一种表现，如果没有大学自治的存在和需要，也就谈不上制定大学章程；另一方面，大学章程的制定本身就是要对大学自治进行一种制度设计，就是要设计出实现大学自治的程序。因此，制定大学章程必须坚持大学自治。具体而言，一是要将大学章程当作大学自治的一种制度保障而从思想上高度重视大学章程的制定；二是要将大学自治作为大学章程必须回答的核心问题来构想大学章程的基本框架，而不是将大学章程当作对教育法、教育政策的一种注解；三是要从理念、原则、程序、机构设计、运行机制等方面来具体规定大学自治；四是要从大学的举办者、办学者、管理者之间的责权利的合理匹配来反映大学自治，要基于大学自治的理念和原则来界定大学与政府、大学与社会之间的关系。总之，我国当前制定大学章程是对《高等教育法》有关规定的落实，是为了实现高等学校的健康、可持续发展，是为了规范高等学校的办学行为，但是，大学章程必须恪守其原初宗旨即作为大学自治的“宪章”，大学章程的出发点必须是大学自治。

因为“即便是最专制的管理者也发现，他们必须依赖具备‘时间、地点的特定情况’知识的下级。这种信息垄断尽管不起眼，却使得有必要进行一定程度的权利下放或决策权分享”。因此，亨利•罗索夫斯基关于大学有效管理的七条原则的第四条就是，“在大学，只有有知识的人才有资格拥有更大的发言权”。因此，制定大学章程过程中以及大学章程文本中都要坚持以人为本的价值定位。实际上，如果说所谓“秩序至上”追求的是大学章程合法性的话，“以人为本”则在保证大学章程合法性的基础上，追求大学章程的合理性与人文性。只有基于“以人为本”这一根本出发点和立足点，大学章程才能在实现其维持秩序的基本功能的同时，实现其推进人的发展的教育性功能和发展性功能。

其二，坚持学术自由。学术自由作为一项学术活动的伦理原则，作为一个宏大的理想历来被推崇，而学术自由的制度化则是始于柏林大学。学术自由是柏林大学办学的基本原则之一，包括研究自由、教学自由和学习自由。以学术自由为核心的办学理念是柏林大学创办后得以迅速兴盛的根本原因，这些办学原则和办学理念通过《柏林大学章程》而得以落实和发挥。由政府负责制定颁布的“大学章程”，规范了柏林大学的基本框架，对柏林大学办学模式的形成提供了法律基础。《柏林大学章程》通过对五个方面的规定架构了一个完整的系统，规定了柏林大学的组织结构、权力结构及其运行机制，从而使学术自由等现代大学理念的实现有了法律制度上的保障。无论是基于认识的，基于政治的，还是基于道德的，大学章程都必须对学术自由的合理性及其保证予以规定。柏林大学创建人威廉•冯•洪堡在《论柏林高等学术机构的内部和外部组织》中提出：“高等学术机构的内部组织的建立，务必遵守一条根本的原则，即学术是一个尚未穷尽且永远无法穷尽的问题，当锲而不舍地探索之。”在美国联邦最高法院确认学术自由的具有历史意义的判决(即斯威泽与新罕布什尔州诉讼案)中，首席法官沃伦代表法院大多数人说：“对我们的学院和大学的理智领袖横加任何束缚都会葬送我们国家的未来。”因此，大学章程本身及其制定必须坚持学术自由。具体而言，一是大学章程的相关条款要明确规定坚持和遵守研究自由、教学自由、学习自由等现代大学基本制度；二是大学章程要明确规定保障学术自由的有效措施；三是大学章程要明确规定学术自由一旦被侵犯后的救济途径。当前我国制定大学章程还要特别处理好两个问题，一是学术权力与行政权力的分离与匹配，二是学术自由与公共选择。学术权力与行政权力各自辖制的领域、运行机制以及两者之间的互动是学术自由的前提，公共选择也是学术自由必须面对的一个现实问题。任何学术自由都是有限度的，任何学术自由都是需要其他制度安排的支撑的。因此，我国大学制定大学章程时既要坚持学术自由，把实现学术自由作为大学章程追寻的核心价值，同时又要科学地构想好与之相关的制度安排，这些制度安排有些是直接地强调学术自由的，有些则似乎是约束学术自由的，但是这种约束并不是对学术自由的破坏，恰恰是为了保证积极的学术自由而回避消极的学术自由。

其三，坚持大学自治。大学自治已经成为世界高等教育发展的共同准则，许多国家都在不同角度不同层面从法律上规定了大学自治。随着《高等教育法》的颁布实施，以办学自主权为核心的大学自治已成为我国高等教育发展的基本思路。这些相关法律的规定为我国大学自治提供了法律基础，但是也要看到高等学校办学自主权的落实还存在很多制度障碍，大学自治还缺乏比较成熟和规范的制度安排。大学章程作为大学自治的“宪章”相较于相关法律政策，与大学自治有着更为密切的关系，直接构成大学自治的制度安排。大学章程的制定本身就是大学自治的一种表现，如果没有大学自治的存在和需要，也就谈不上制定大学章程；另一方面，大学章程的制定本身就是要对大学自治进行一种制度设计，就是要设计出实现大学自治的程序。因此，制定大学章程必须坚持大学自治。具体而言，一是要将大学章程当作大学自治的一种制度保障而从思想上高度重视大学章程的制定；二是要将大学自治作为大学章程必须回答的核心问题来构想大学章程的基本框架，而不是将大学章程当作对教育法、教育政策的一种注解；三是要从理念、原则、程序、机构设计、运行机制等方面来具体规定大学自治；四是要从大学的举办者、办学者、管理者之间的责权利的合理匹配来反映大学自治，要基于大学自治的理念和原则来界定大学与政府、大学与社会之间的关系。总之，我国当前制定大学章程是对《高等教育法》有关规定的落实，是为了实现高等学校的健康、可持续发展，是为了规范高等学校的办学行为，但是，大学章程必须恪守其原初宗旨即作为大学自治的“宪章”，大学章程的出发点必须是大学自治。